財政司司長陳茂波於2026年2月25日公布的財政預算案，為推動「城鄉共融」及配合「無處不旅遊」政策，建議撥款2億元推出「北都城鄉共融基金」先導計劃，鼓勵非政府組織及相關團體推展鄉郊旅遊項目，為鄉村注入經濟活力。
筆者認為，是次先導計劃充分展現政府對「城鄉共融」的實質承諾，證明這個理念絕非紙上談兵。然而，「城鄉共融」在實際推行過程中仍面對不少難度和挑戰，包括複雜的城規及地政規定、牌照要求、不便利的交通等。政府必須謹慎制訂政策，在發展與保育之間尋求最佳平衡，讓鄉郊地區不僅止於被「開發」，更能真正融入北部都會區（北都）的整體格局，為鄉村經濟注入持久而可持續的新動力。
北都並非只有基建發展
政府在2023北部都會區行動綱領中強調要將區內豐富的歷史和人文資源，與未來發展融合，營造城鄉共融的特色。這亦呼應國家《十四五規劃綱要》明確支持香港發展成為中外文化藝術交流中心的契機，善加利用傳統鄉鎮及其豐富的歷史人文資源，拓展文化實力。
早在去年的施政報告，政府就表達會就北都探討合適措施，串連鄉郊景點如傳統村落農田、宗祠書室、風俗活動等，讓遊人徒步或單車遊，以及便利村屋改裝成民宿或餐廳小店等，豐富鄉郊生態遊體驗，促進「城鄉共融」。然而，有關「城鄉共融」的安排及實際執行仍面臨多項考慮因素。
城規、新界豁免管制屋宇的規例複雜
就業界及相關人士最關注的政策，將村屋改裝成民宿或餐廳小店而言，現有城規及土地行政程序確實複雜，對一般市民（尤其是非專業人士或普通村民）來說，往往感到困惑及門檻高企。
從規劃層面分析，根據相關法定分區計劃大綱圖的規定，在劃為「鄉村式發展」地帶內，按《建築物條例（新界適用）條例》建成的新界豁免管制屋宇（一般村屋亦是新界豁免管制屋宇），其地面一層的食肆、商店及服務行業屬第一欄經常准許用途，只要成功取得相關牌照，即可合法營業。
相反，第二欄所載的用途或發展，包括住宿機構（如校外學生宿舍、機構宿舍、青年旅舍、長者住屋）及度假屋類型的酒店用途（視乎具體地區），均需向城市規劃委員會（城規會）取得規劃許可。至於劃為「農業」，「自然保育區」「綠化地帶」的地帶，任何商業，食肆或酒店用途都不被允許。
因此，在「鄉村式發展」地帶內的丁屋地面營運食肆商店等用途是允許的。而在樓上層經營食肆或商店，則屬第二欄用途，必須向城規會申請第16條規劃許可。至於民宿用途，則視乎申請土地的第二欄是否涵蓋酒店用途，若不涵蓋，更可能需申請更繁複的圖則修訂。這些規劃申請一般要求申請人提交多項文件，整個過程涉及多部門傳閱及諮詢，審批時間通常需數月至逾年。對有意在鄉郊經營民宿或食肆的普通市民而言，程序可能過於繁複，時間成本相當沉重。
地契限制需多加注意
就土地行政角度，新界的村屋主要受以下三種文件規管：
| 類型 | 用途限制 | 高度限制 |
| 集體官契（舊屋地） | 無 | 無 |
| 新批地 （如憲報公告GN 364） | 無 | 兩層上限及66.6%上蓋面積百分率 |
| 農地上建屋牌照 | 非工業用途 | 無 |
早年政府曾批出集體官契，當中並無加入土地用途限制（其唯一限制為興建建築物須得地政總署批准），雖然租契上記載個別地段的土地用途描述，但有關紀錄只具說明性質，並非針對土地用途的具約束性限制。
新界新批地或受1934年憲報公告（GN 364）規範，僅限高度（兩層上限）及上蓋面積百分率（66.6%），對用途未作嚴格規管。而農地上的建屋牌照一般亦不規限用途（主要為非工業），用途限制較為寬鬆，一般僅限高度（最高三層）及每層面積（不超過700平方呎）。
若地契有限制（如禁止商業或酒店用途），或現有村屋已違反其他契約條件，申請人需申請短期豁免書或短期租約，暫時放寬限制。一般而言，新界鄉村的地契限制大多寬鬆，但市民如有營商計劃，仍需要仔細檢查地契限制及要求，以防萬一。
鄉郊旅遊其他挑戰
以「民宿」概念為藍本的旅客住宿設施亦受到《旅館業條例》監管。牌照處若收到有關民宿申請，該處會派員實地視察，為個別鄉村屋進行評估和審核，訂明適用於個別申請的安全要求。現時，位於離島的「度假屋」便是根據以上安排獲發旅館牌照。而食肆牌照亦有其一套批發牌照的要求及準則。
因應不同的牌照用途，在衞生、樓宇安全和消防安全規定皆有不同要求。但一般村屋因結構設計及鄉郊環境限制，在建築及設施層面未必可以直接達到牌照門檻要求，需進行額外工程或改善，方可符合相關安全標準，對普通市民來說仍是一大挑戰。
在硬件及基礎設施方面，村路狹窄、公眾停車位短缺是常見問題，尤其在新界東北及北部都會區的偏遠村落，道路尚未完善，假日高峰期停車困難。公共交通班次有限，小巴或巴士服務稀疏，部分村落更需乘船或長途步行，難以應付較高密度的遊客流量。以西貢萬宜水庫東壩為例，假日期間會湧現大批遊客，專線小巴排隊人龍往往長達數十至過百人，旅客往往需等候一至兩小時甚至更久才能離開。現場秩序混亂，亦曾出現插隊爭執和投訴事件，充份反映鄉郊交通配套的不足。
城鄉共融任重而道遠
為鼓勵城鄉共融，政府為合資格申請賓館／食物業牌照的現有村屋，提供多項便利措施，包括豁免短期租約租金及短期豁免書一次性行政費；制訂牌照申請指南，簡化申請程序。這些措施已助某些村落獲批賓館、外賣店或餐廳牌照。下一步「拆牆鬆綁」例如簡化食肆發牌制度及加快露天座位審批，相信能有效降低營商門檻，鼓勵鄉村商業發展。
正如筆者最初指出，「城鄉共融」理念在實際推行上仍有不少難度和問題需要處理，包括規劃及土地事宜的複雜審批、牌證申請的技術及設施要求，以及鄉郊的交通不足等。即使將來有基金資助，亦未必能全面解決痛點。政府若能繼續深化「拆牆鬆綁」、靈活調整土地用途限制，並加強鄉郊基建配套，讓發展與保育真正並存，就可實現真正可持續的「城鄉共融」。
鄺偉賢｜高力國際 估價及諮詢服務 地政諮詢主管
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