為配合香港長遠發展需要，包括加快房屋供應、推動市區重建、促進工業升級轉型及吸引新興產業落地，發展局及地政總署過去十多年至近年，先後推出多項特別政策，鼓勵發展商及業主積極配合政府方向。由2010年代的「工廈活化計畫」（包括整幢改裝的特別豁免書及增加重建地積比率）、「補地價仲裁」，到較近期的「標準金額補地價」、「地積比轉移」、「城中學舍」、「按實補價」及「額外地積比率」等，政府已推出多項與房地產相關的先導計劃。
市場對這類「鼓勵」性政策普遍歡迎。然而，市場需求隨時代轉變，除房屋外，醫療、教育、社福及新興產業的需求亦持續演變。政策若要有效延續，便必須具備「動態調整」的能力，保持靈活性。以「工廈活化計畫」為例，計劃推出已有一段時間，受惠物業數量不少，尤其是整幢改裝項目。筆者卻發現，部分多年前已完成活化的工廈，如欲因應市場變化作進一步改動，往往遇到困難，反映政策未能及時調整，難以有效迎接新產業落地。
政府應定期檢討過往政策，讓已受惠物業能再次升級轉型，延續其經濟生命力。
「工廈活化計畫」曾廣受歡迎
始於2010年的「工廈活化計畫」，最受歡迎的是整幢改裝的特別豁免書申請。申請人可透過特別豁免書，免補地價將工廈活化為商業用途。據地政總署作業備考第1/2010、1/2010A及1/2010B號，至2026年特別豁免書申請宗數達226個，其中已簽立者亦達161個。惟計劃於2019年收緊後，申請宗數驟降至15個，成功簽立者僅4個。申請減少的主因，除了合適及具備統一業權的工廈大多已於首輪計劃申請外，亦因2019年加入額外要求，規定工廈活化後須將10%面積作指定用途。
其實，政府過往亦曾就「工廈活化計畫」作出「動態調整」。例如，初期規定整幢改裝不可超越原有大廈外牆及天台範圍，後期則容許作有限度修改；2024年更進一步放寬10%指定用途的要求，容許1987年前落成的工廈獲豁免。這類因應市場意見而作出的調整，備受業界肯定。
當活化政策遇上僵化的補地價估值
近期「工廈活化計畫」再受挑戰，正好反映土地政策在長遠落實過程中的瓶頸。地政總署批出特別豁免書時，申請人須指定活化用途（如商舖、辦公室等）。計劃初期，申請人多為求簡單而只申請一至五項用途。惟問題很快浮現：豁免書用途一旦受限，便直接限制日後可行的用途及租金收入潛力。由於不論用途多寡同樣免補地價，不少申請人在工廈尚未實際改裝前，便重新申請把大量城市規劃准許的用途納入特別豁免書，以增加靈活性。但一旦改裝完成，便不能再重新申請。
筆者有案例顯示，有業主早年已申請特別豁免書進行工廈活化，豁免書用途已包括20多項當時城市規劃准許的用途，例如商店及服務行業、食肆、私人會所、商業浴室／按摩院、研究所、設計及發展中心、公眾診所，以及展覽或會議廳等。其後因社會情況變化，業主向城市規劃委員會申請增加一項新型產業用途，並獲批准成為經常准許用途。惟當業主進一步向地政總署申請修訂特別豁免書，以納入該項新型用途時，卻面對高額補地價的困難。
由於大廈已完成活化，不再屬工業大廈，有關申請須補地價本身合理。須注意的是，該申請並非修訂原有工業地契，而僅是在特別豁免書中加入一項新用途；物業本身仍受特別豁免書限制，包括豁免年期（直至現樓拆卸或2047年，以較早者為準）及改裝限制等。然而，地政總署在評估補地價的物業現有價值（Before Value）時，似乎僅以地契原有「工業用途」價值作為基礎，而未有充分考慮項目已獲特別豁免書批准的商業用途，導致補地價金額大幅上升。
回顧2010年特別豁免書的作業備考，若補地價涉及修訂原有工業地契作重建等用途，現有價值不考慮本身特別豁免書用途，本屬合理。但當申請人僅申請在特別豁免書中作改變加入新用途，作業備考未有就補地價基礎作清晰陳述。但如果只加入一項新用途卻須支付高額補地價，便等同政府並不鼓勵已活化工廈再作進一步調整用途。換言之，工廈在活化前加入多項新用途可免補地價，活化後加入任何新用途則須支付高額補地價，形成強烈對比，令已活化的工廈陷入「再轉型困難」。這與政府近年鼓勵更多新興產業落地的方向背道而馳。
鬆綁政策長遠須防「再轉型困難」
政府近年推出多項政策，積極推動不同產業發展，業界普遍感到鼓舞。然而，「寬進」之後，往往潛藏「難退」的隱患。
在各項「鼓勵」政策推行之際，當局或需提早策劃容許再改變的過渡安排，以維持土地資源的可持續彈性。宏觀政策的突破，仍有賴微觀土地行政與估值機制的全面配合。倘若政府在處理既有特許項目的修訂、升級與過渡時，能採取更具動態彈性且合理的估值邏輯，必能提高政策的可持續性，進一步誘發私人市場的資本與專業力量，共同配合香港發展大局，創造政府、社會與業主三贏的局面。
鄺偉賢｜高力國際 估價及諮詢服務 地政諮詢主管
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